I. Giriş
İdare hukuku, idare organını ve fonksiyonunu düzenleyen özel hukuk kurallarını aşan hukuk kurallarının bütünü olarak tanımlanmakta olup temelini anayasal düzenlemelerden alan idarenin faaliyet ve örgütlenmesine ilişkin kurallar öngören kamuya tanınan üstünlük ve ayrıcalıklar ile bireylere tanınan hak ve hürriyetlerin dengelenmesini sağlayan hukuk dalıdır.
İdare hukukunun temelini oluşturan Anayasa ile korunan hukuk devleti ilkesinin sonuçlarından biri idarenin iş ve işlemlerinin yargısal denetime tabi olması olup işbu yargısal denetim ise idari mahkemeler eliyle yürütülmektedir. İdari yargıda uyuşmazlıkların çözümü ise, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu’nda (“İYUK”) düzenlenen usul ve esaslara tabi olup idari dava türleri iptal davası, tam yargı davası ve idari sözleşmelerden kaynaklanan uyuşmazlıklara ilişkin davalar olmak üzere üçe ayrılmaktadır. İşbu dava türlerinden olan iptal davası ise, idari işlemlerin doğru ve usulüne uygun olarak yapılıp yapılmadığına ilişkin yargısal bir denetim mekanizması olarak karşımıza çıkmaktadır.
İdari yargı yerlerinde açılan davalarda davayı kesin hüküm gibi sonuç doğurarak sonuçlandıran hukuksal kurumlardan biri de feragattir. İYUK’un “Hukuk Usulü Muhakemeleri Kanunu ile Vergi Usul Kanununun uygulanacağı haller:” başlıklı 31. maddesinde yer alan düzenleme kapsamında İYUK’ta hüküm bulunmayan hallerde 6100 sayılı Hukuk Muhakemeleri Kanunu’nun (“HMK”) hükümlerinin uygulanacağı düzenlenmiş olup davanın sonuçlandırılma hallerinden biri olan feragat kurumuna ilişkin İYUK’ta herhangi bir düzenleme yer almadığından İYUK’un 31. madde atfı ile HMK’nın feragata ilişkin hükümleri uygulama alanı bulacaktır.
Ne var ki, Danıştay’ın bazı kararlarında feragate ilişkin hükümlerin ancak idari dava türleri, nitelikleri ve idari yargılama usulüyle bağdaştığı ölçüde uygulanabileceği belirtilmiş olup kararlarının çoğunda kamusal yarar ile kişisel yarar ayrımı göz önünde bulundurulmak suretiyle davadan feragat müessesesi değerlendirilmiştir. Zira, sadece bireysel hak ve menfaatlerle değil, aynı zamanda kamusal bir boyutu da içerir idari davalarda taraflardan birinin davasından vazgeçmesi anlamını taşıyan feragat sürecinin işbu boyutu ile de değerlendirilmesi gerektiği kararlara konu edilmiştir.
Bu bağlamda, feragat istemlerinin değerlendirilmesinde kullanılan önemli bir ölçüt, kamu yararı kavramı olarak karşımıza çıkmakta olup işbu makalede hukuk devleti ilkesinin gereği olarak idarenin hukukla bağlılığını sağlayan iptal davalarındaki feragat taleplerinin hukuki çerçevesine genel olarak yer verildikten sonra, iptal davası niteliği taşıyan imar planlarının iptaline ilişkin idari davalardaki feragat kapsamında toplumun genel menfaatini ifade eden kamu yararının idari davaların çözümünde dikkate alınması kaçınılmaz bir faktör olup olmadığı, mahkemelerin bu talepleri nasıl ele aldığı ve kamu yararı perspektifinden nasıl değerlendirdiği üzerine odaklanılacak ve bu değerlendirmenin hukuki sonuçları üzerindeki etkileri emsal içtihatlar kapsamında incelenecektir.
II. İptal Davalarında Feragat Taleplerinin Genel Olarak Hukuki Çerçevesi
İptal davası; idari işlemin yetki, sebep, şekil, konu, amaç unsurları açısından hukuka aykırı olması halinde menfaati ihlal edilenler tarafından işlemin iptali için açılan dava türüdür. İptal davası, Anayasa ile güvence altına alınan hukuk devleti ilkesinin bir gereği olarak idarenin yargısal denetimi mahiyeti taşıyan bir dava türü olduğundan iptal davalarında kişisel menfaatlerin koruma amacının yanı sıra idarenin hukuk kurallarına göre hareket edip etmediğinin denetlenmesi ve bu kapsamda kamu yararının üstünlüğünün gözetilmesi de önem arz etmektedir. Zira, doktrindeki baskın görüş uyarınca iptal davaları objektif bir nitelik taşımakta olup sonucu herkes bakımından geçerli olacak niteliktedir. Özetle iptal davasının amacı, idarenin hukuk kurallarına bağlılığını denetleyerek kamu düzenini korumak olarak nitelendirilebilmektedir.
İYUK’ta feragat kurumuna ilişkin herhangi bir düzenleme yer almadığından ve HMK’nın ilgili hükümlerinin uygulama alanı bulacağından bahsetmiştik. HMK’nın “davadan feragat” başlıklı 307. maddesi uyarınca feragat davacının, talep sonucundan kısmen veya tamamen vazgeçmesi olarak tanımlanmış olup HMK’nın 310. maddesinde feragatin hüküm kesinleşinceye kadar her zaman yapılabileceği hükme bağlanmıştır. Bunun yanı sıra yine HMK’da feragatin, dilekçeyle veya yargılama sırasında sözlü olarak yapılacağı, feragatin hüküm ifade etmesinin, karşı tarafın ve mahkemenin kabul şartına bağlı olmadığı, kısmen feragatte feragat edilen kısmın dilekçede yahut tutanakta açıkça gösterilmesi gerektiği ve feragatin kayıtsız ve şartsız olması gerektiği hükümlerine yer verilmiştir.
İdari yargıda feragat, davacının idari işlemin iptaline veya muhtel olan hakkının yerine getirilmesine ilişkin isteminden kısmen veya tamamen vazgeçmesi olarak tanımlanabilmektedir. İptal davaları, tam yargı davaları gibi kişinin üzerinde serbestçe tasarruf edebileceği nitelikteki haklardan olsa dahi iptal davası ile tam yargı davası arasında feragat edilmesi noktasında fark söz konusudur. Zira, yukarıda da bahsedildiği üzere, objektif bir nitelik taşıyan iptal davasından feragatte feragat eden davacı yalnızca iptalini istediği işlemin iptalini talepten vazgeçmiş olacağından davadan feragat edilmesi ile işlemin doğurduğu hukuksal sonuçlar ortadan kaldırılmamakta olup feragat edilen işlem hukuki sonuçlarını doğurmaya devam edecektir. Bir diğer ifade ile, her ne kadar menfaati ihlal edilen taraf idarenin iptali talep edilen işlemine yönelik iptal talebinden vazgeçmiş olsa da idarenin işleminin hukuki sonuçları kamuyu etkilemeye devam edecektir.
Hal böyleyken, idarenin yargı denetimine tutulan idari işleminin hukuka uygunluğunun denetlenmesinde, idari işlem nedeniyle menfaati ihlal edilen kişinin menfaatinin ötesinde kamu yararının değerlendirilmesi ve iptal davalarının özü nedeniyle feragat taleplerinin dava konusu işlemin niteliğine göre değerlendirilmesi gerektiği yönündeki görüşlerin ortaya çıktığından bahsedilebilmektedir.
III. İmar Planlarının İptaline İlişkin İdari Davalarda Feragat Kurumunun Kamu Yararı Kavramı Çerçevesinde Değerlendirilmesi
a. Kamu Yararı ile İdare Hukuku Arasındaki İlişki
Kamu yararı kavramı temelde kişiye ilişkin değil, kişilerin bir arada yaşayarak oluşturdukları toplumun varlığını sürdürmesine ilişkin bir çıkar olarak ifade edilmektedir. Bir diğer anlatımla, toplumun düzeninin temelini oluşturan kişilerin çıkarlarının doğrudan ve dolaylı olarak korunması kamu düzenini oluşturmakta olup Anayasal düzenlemeler ile de koruma altına alınmıştır.
Bunun yanı sıra, kamu yararı, kamu hizmeti ile somutlaşabilen bir kavramdır. Doktrinde kamu yararı, devlet veya diğer amme hükmi şahısları (kamu tüzel kişileri) tarafından veya bunların nezaret ve murakabeleri, kontrolleri altında umumi ve kolektif ihtiyaçları karşılamak ve tatmin etmek, amme menfaatini sağlamak için icra edilen ve umuma arz edilmiş bulunan devamlı ve muntazam faaliyetler olarak tanımlamıştır.
İdare hukuku, bilindiği gibi kamu yararı amacının güdüldüğü, bunu gerçekleştirmek için kamu gücünün kullanıldığı ve işlem yapanların devlet organları ile bunlar adına irade açıklamaya yetkili olan kamu görevlilerinin olduğu bir hukuk dalıdır. Zira, İYUK’un 2. maddesinde yer alan “İdarî işlemler hakkında yetki, şekil, sebep, konu ve maksat yönlerinden biri ile hukuka aykırı olduklarından dolayı iptalleri için menfaatleri ihlâl edilenler tarafından açılan iptal davaları,” şeklindeki düzenleme ile idare tarafından yapılacak iş ve işlemlerin birtakım yönlerden hukuka uygun olmasını düzenlemiştir. İlgili maddede anılı amaç unsuru ise kamu yararı olup idari işlemin nihai hedefi olan kamu yararının sağlanması için kamu hizmetinin sürekli, verimli ve düzenli olmasının tesisi olarak ifade edilmektedir. Kaldı ki, idarenin tesis ettiği idari işlemlerin tek yanlılık unsuru, kamu hizmetlerinin idare eliyle yürütüldüğü gibi hususlar göz önüne alındığında idari işlemin mutlak surette kamu yararına yönelmiş olması gerektiği izahtan varestedir.
Bu bağlamda, İYUK’un 2. maddesine aykırılık teşkil edecek nitelikli idari işlemlerin kamu yararının korunması amacı ile iptal davasına konu edildiği göz önüne alındığında kamu yararı kavramı ile idare hukukunun yakından ilişkili olduğu aşikardır.
b. Doktrindeki Görüşler ve Danıştay Kararları Kapsamında Değerlendirme
İdari işlemin unsurlarından olan hukuka uygunluk karinesi nedeni ile idari işlemlerin iptal edilinceye kadar hukuka uygun kabul edilmekte olduğu aşikardır. Bilindiği üzere, idari işleme karşı açılan davalar kural olarak idari işlemin yürütmesini durdurmamaktadır. Ancak, İYUK’un 27. maddesi uyarınca idari işlemin açıkça hukuka aykırı olması ve idari işlemin uygulanmasıyla telafisi güç, imkânsız zararların ortaya çıkacak olması halinde, yürütmenin durdurulması kararı verilebilmektedir. Doktrindeki bir görüş, yürütmenin durdurulması kararı verildikten sonra davadan feragatin mümkün olmadığı yönündedir. Bu görüş, yürütmenin durdurulması kararı verilmesi ile hukuka aykırılığı açık olan bir işlemin uygulanmaya devam etmesinin kamu düzenine aykırılık teşkil edecek olması gerekçesi ile açıklanmaktadır.
Yine aynı gerekçe ile ortaya çıkan bir diğer görüş uyarınca, ilk derece mahkemesinin idari işlemin iptaline karar vermesi ile ilk derece mahkemesi idari işlemin hukuka aykırılığını tespit etmiş olacağından, temyiz aşamasında feragatin mümkün olmayacağı ileri sürülmektedir.
Bunun yanı sıra gerek İYUK’ta gerekse HMK’da idari davalarda feragati sınırlandıran yönde bir düzenleme bulunmadığı için yürütmenin durdurulması kararı ve/veya ilk derece mahkemesi tarafından iptal kararı verilse dahi her aşamada davadan feragatin mümkün olduğu yönünde görüşler de bulunmaktadır. Bu görüşün temeli ise, Anayasa ile korunan hak arama hürriyeti ve bağlı temel hak ve hürriyetlere dayanmaktadır. Danıştay’ın bu görüşü benimsediği kararları bulunmaktadır.
Danıştay tarafından benimsenen bir diğer görüş uyarınca ise işlemin niteliğine göre feragatin mümkün olup olamayacağının ayrıca değerlendirilmesi gerektiği yönündedir. Bu görüş uyarınca, her davanın özelliğine göre kişisel menfaat ve kamu menfaati ayrımı yapılması gerekmekte olup kişisel menfaatin olduğu davalarda, kamu yararı bu menfaatin önüne geçmediği için ilk derece mahkemesinin kararını vermesinden hükmün kesinleşmesi aşamasına kadar davacı davasından feragat edebilecektir.
Nitekim, Danıştay 8. Hukuk Dairesi’nin 15.05.2012 tarihli, 2011/9473 E. ve 2012/2389 K. Sayılı kararında, imar planı gibi genel kamu yararını barındıran objektif nitelikli genel düzenleyici işlemlere karşı açılan davalarda, mahkemece hukuka aykırılık tespit edilip dava konusu işlem iptal edildikten sonra temyiz aşamasında feragat istemlerinin uygun görülmediği; çevresel etkileri ileri sürülmekle birlikte, iptali istenen ruhsat niteliği itibariyle genel düzenleyici işlem öğelerini taşımadığından, feragat dilekçesinin de ilk derece mahkemesinin kararından önce verilmesi nedeniyle, feragat istemi değerlendirilmeden hüküm kurulmasında isabet olmadığı yönünde bir karar verilmiştir.
Danıştay’ın feragat konusundaki kararlarında görüldüğü üzere, feragate ilişkin herhangi bir içtihat birliği olmayıp dava konusu her bir olayın özelliğine göre feragat istemleri değerlendirilmiştir. Danıştay’ın eski tarihli kararlarındaki ağır basan görüş, imar planının hukuka aykırılığı tespit edildikten sonra kamuyu ilgilendiren bir idari işlem olması nedeni ile kamu yararı gereği ve hukuk devleti ilkesi gereği feragat edilemeyeceği yönündeyken, yeni tarihli kararlarında dava açma hakkının serbestçe tayin edildiği bir durumda davadan feragatin de serbestçe olması gerektiği görüşünü de benimsediği görülmektedir.
IV. Sonuç Olarak
Davadan feragat, davacının dava konusu istem ve sonucundan tamamen veya kısmen vazgeçmesi anlamını taşımaktadır. Feragate ilişkin hükümler İYUK kapsamında düzenlenmediğinden İYUK’un 31. madde atfı ile HMK’nın feragata ilişkin hükümleri idari yargıda da uygulama alanı bulmaktadır.
Ne var ki, Danıştay kararlarında iptal davalarında feragatin sonucuna ilişkin bir içtihat birliği sağlanmamıştır. Zira, benimsenen bir görüş; HMK’da yer alan açık düzenlemeler nedeni ile davadan feragatin mahkemelerin kabul şartına bağlanamayacağı, dava açmak gibi davadan feragat etmenin de bir hak olduğu ve bu hakkın kullanımının mahkemelerce kısıtlanamayacağı yönündeyken diğer bir görüş feragatin idari davaların niteliği dikkate alınarak ve idari dava türleriyle bağdaştığı ölçüde uygulanması yönündedir.
Kanaatimizce, her ne kadar idare hukuku ile kamu yararı kavramı arasındaki ilişki ve iptal davasının en temel amacı olan hukuka uygunluğu sağlama kriteri göz önüne alındığında tüm idari işlemlerin iptalinden feragat edilmesi kabul edilebilir gözükmeyip idari yargılama usulü ile medeni yargılama usulü arasındaki farklılıklar nedeniyle feragat kurumunun idari yargının özellikleriyle bağdaştığı ölçüde uygulanması gerektiği yönündeki görüşünün benimsenmesi idare hukukunun ilkeleri ile bağdaşmakta olsa da İYUK’un 31. maddesi ile HMK’ya yapılan atıf ve HMK’daki açık düzenlemeler kapsamında davadan feragatin herhangi bir koşula bağlanıyor olmaması gerekmektedir.
