A. Giriş
Hukukun genel ve temel ilkeleri, toplumsal ilişkilerin daha sağlıklı şekilde yürütülebilmesine hizmet etmek üzere hukuk kurallarını sistemleştiren, birçoğuna temel oluşturan ve düzenleyen kurallar bütünüdür. Hukuk devleti ilkesinin bir izdüşümü olan hukukun genel ve temel ilkeleri, devleti oluşturan organların tüm faaliyetlerinin hukuka uygun olarak gerçekleşebilmesi ve bireysel hakların zedelenmesinin önüne geçilmesi adına rehberlik etmektedir.
İdare hukukunda, hukukun evrensel ilkelerinin vazgeçilmez bir önemi bulunmaktadır. Bu nedenle, bu ilkeler sadece bireylerin idari işlemlere karşı korunmasına yardımcı olmakla kalmaz, aynı zamanda idari süreçlerin istikrarlı bir şekilde işlemesine katkıda bulunur.
Bu bakımdan idarenin takdir yetkisini kullandığı işlemler neticesinde ortaya çıkan çeşitli anlaşmazlıkların çözümünde sıkça başvurulan genel ilkelerden biri de idari istikrar ilkesidir. Bu ilke, idari işlem ve eylemlerin devamlılığını temin ederek idari işleyişin (i) belirli, (ii) öngörülebilir, (iii) düzenli ve (iv) hukuka uygun olarak yürütülmesine olanak sağlamakta olup işbu makale içerisinde idari istikrar ilkesinin İdare Hukuku’ndaki anlamı, işlevi ve idari yargılama hukukundaki yansımaları incelenecektir.
B. İdari İstikrar İlkesinin İdare Hukuku’ndaki İşlevleri
İdari istikrar ilkesi, idarenin yerleşik uygulamalarının sürekliliğini sağlayarak idarenin tesis ettiği işlem ya da gerçekleştirdiği eylemlerin sonucunda meydana gelen maddi ve hukuki vakıaların korunmasını hedeflemekte ve söz konusu işlem ve eylemlerin dayanağını oluşturmaktadır. Bu itibarla, idari istikrar ilkesi, bireylerin mevcut kazanımlarını korumaktan ziyade, idarenin işlem ve eylemlerin devamlılığını sağlama amacına hizmet etmektedir. Bu kapsamda idari istikrar ilkesinin özellikle;
- Kamu hizmetlerinin düzenli ve sürekli biçimde yürütülmesi,
- Bireylerin idarenin istikrarlı işlemlerinden örnekseme yoluyla faydalanarak bu çerçevede hareket etmesine imkân sağlanması ve öngörülebilirliğin artırılması,
- İdari işlem ve eylemlerin kişiye özgü hale gelmesinin engellenmesi,
- İdari işlem ve eylemlerin hukuka uygunluk zeminine oturtulması,
- İdari işlem ve eylemler neticesinde ortaya çıkan hukuki durumun korunması
konularında önemli işlevleri bulunmaktadır.
İdari istikrar ilkesine ilişkin olarak önem ihtiva eden bir diğer önemli konu ise idari işlemlerin geri alınması ve iptali konusuna ilişkindir.
Bilindiği üzere idarenin bir idari işlem tesis etmesi idari işlemin ancak süjesi bakımından hukuki sonuçlarını doğuracaktır. Bu hukuki sonuçlar neticesinde de kendi menfaatinin ihlal edildiği ve tesis edilen işlemin hukuka aykırı olduğunu ileri süren işlem süjesi ise işlemin Anayasa’nın 125. Maddesi çerçevesinde işlemin iptalini, idari işlemin iptali davası açmak suretiyle talep edebilecek veya idari işlemin iptali davasına alternatif bir yol olan işlemin geri alınması yoluna ilgili idare nezdinde başvurabilecektir.
Bu kapsamda ilgili işlemin geri alınmasına ilişkin tahsis edilen yeni işlemler ile verilen iptal kararları bakımından idari istikrar ilkesinin de önemi oldukça fazladır. Nitekim idari istikrar ilkesi “bireylerin kendileri arasındaki ya da idare ile ilişkilerinde güven ve süreklilik sağlamaya yönelik, hukuka aykırı tesis edilen idari işlemin uzunca süre sonunda geri alınmasını engelleyen bir genel idare hukuku ilkesi” olarak da tanımlandığından bu ilke uyarınca esas olarak idari işlemin yarattığı hukuki sonuçların korunması hedeflenmekte ve buna bağlı kamusal hizmetlerin düzenli ve sürekli biçimde yürütülmesi sağlanmaktadır.
C. İdari İstikrar İlkesinin Yürütmenin Durdurulması Kararı ile İlişkisi
Bilindiği üzere yürütmenin durdurulması kurumu esas itibarıyla idarenin haksız, hukuka aykırı ve telafisi güç veya imkânsız zararlara neden olabilecek işlemlerinden işlem süjesinin korunabilmesi amacını taşımakta olup bu karar verilecek bir iptal kararının idari işleme etkilerinin tam ve etkili şekilde uygulanmış olması imkanını sağlamaktadır.
Yürütmenin durdurulması kararı ile dava konusu olan idari işlemin varlığı ortadan kalkmamakta ancak işlemin uygulaması durmakta ve işlemin menfi zararlarından işlem süjesi korunmaktadır. İptal davaları için büyük önem taşıyan yürütmenin durdurulması kurumu, menfaati ihlale uğrayan tarafın haklarını koruma amacıyla vazgeçilmez bir araç haline gelmiştir.
Bu yönüyle yürütmenin durdurulması kararı idareye hukuka aykırı olarak tanzim ettiği işlemi yeniden gözden geçirme ve düzeltme imkânı sunmakta, idarenin telafisi güç zararlar nedeniyle ortaya çıkabilecek yüklü tazmin talepleriyle karşı karşıya kalmasını önlemekte ve bireysel hak ve özgürlüklerin kamu yararı çerçevesinde korunmasına olanak sağlamaktadır.
Bu anlamda yürütmenin durdurulması kararı hukuk ve kamu düzenin korunması amacına hizmet ettiğinden idari istikrarın sağlanması bakımından da oldukça önemli bir konumdadır. Zira Anayasa Mahkemesi’nin 02.10.2014 tarih, 2014/149 E. ve 2014/151 K. sayılı kararında;
“(…) kişileri iptal davası sonuçlanıncaya kadar hukuka aykırı idari işlemin olumsuz etkilerinden korumak, ileride giderilmesi veya düzeltilmesi imkânsız veya zor olan durumları önlemek, idarenin hem olası bir tazmin yükünden kurtarılması hem de hukuk sınırları içinde kalması sağlanarak hukuk devletinin kesintiye uğramadan devamını temin etmek amacıyla yürütmenin durdurulması kurumu öngörülmüştür. Yürütmenin durdurulması kurumu, yargının denetim etkinliğini artırıcı bir araç olarak dava hakkının bir parçasını oluşturduğu gibi kamu yararı ve kamu düzenini de sağlamaktadır. Yürütmenin durdurulması kararı ile dava konusu işlemin yapıldığı andan önceki durumun geri gelmesi sağlanmakta ve kişiler dava sonuçlanıncaya kadar bu işlemin olumsuz etkilerinden korunmaktadır.”
yürütmenin durdurulması kurumunun hukuk devleti istikrarının korunabilmesi adına oldukça önemli olduğuna dikkat çekilmiştir. Dolayısıyla temel anlamıyla yürütmenin durdurulması kurumunun idari istikrarın korunması bakımından;
- Hukuka aykırılık nedeniyle ortaya çıkabilecek telafisi güç veya imkânsız zararlardan kaynaklı yüklü tazminat taleplerinin engellenmesine
- İdarenin işlemini gözden geçirmesine olanak sağlanarak hukuk düzenine uygun olarak işlemlerini yürütebilmesine
- Söz konusu işlemler nedeniyle idarenin şikâyete uğramasının engellenmesine
Imkan sağladığı söylenebilecektir.
Bu kapsamda yürütmenin durdurulması kurumunun idari istikrar ilkesi ile esas itibarıyla güçlü bir ilişkisi bulunmakla birlikte iptal davaları kapsamında idari işlemin hukuka aykırılığı ve telafisi güç veya imkânsız zararların oluşmasına sebebiyet verebileceğinden bahisle yürütmesinin durdurulmasına karar verilmesi de idari istikrar ilkesinin bir gereği olarak karşımıza çıkmaktadır.
Bu minvalde doktrin ve yargı kararları içerisinde çoğunlukla kabul edildiği üzere yürütmenin durdurulması kurumunun;
- Hem bireylerin haklarını koruma hem de idari istikrarın sağlanması,
- İşlemlerin yürürlüğünü durdurarak haksızlıkların önlenmesine yardımcı olunurken, aynı zamanda idarenin etkinliğinin korunması ve hukuka uygunluk ilkesini gözetilmesi,
- Böylelikle idari işlemlerin hukuki sonuçlarının açıklığa kavuşturulması ve kamu düzeninin korunmasına katkı sağlanması,
- İdari işlemlerin sürekli dava tehdidi altında olmasının engellenmesi ve bu sayede idari işleyişin istikrarının sürdürülmesi
bakımından idari istikrar ilkesinin oldukça önemli bir konumda olduğu söylenebilecektir.
D. Dava Açma Süresi ve İdari İstikrar İlkesi
Bilindiği üzere, idari dava açma süresi, idari yargı içerisindeki hukuki ilişkilerin zaman bakımından sınırlanmasını ifade eder. Bu süre, taraf iddialarının idari yargı yerlerince dikkate alınabilmesi için belirli bir zaman dilimi içinde ileri sürülmesini gerektirir. Aksi halde dava açma süresinin geçmesi, davanın reddedilmesine ve dolayısıyla davanın dinlenilmemesine neden olur.
İdari yargıda dava açma süresi, idari istikrar ilkesinin sağlanması bakımından da kritik bir rol oynar. Nitekim, Danıştay içtihatları ve doktrinde, idari dava açma sürelerinin idari istikrarın teminatı olduğu ve idarenin sürekli dava tehdidi altında kalmaması gerektiği vurgulanmakta ve dava açma sürelerinin belirlenmesinin nedenlerinden bir diğerinin de idari işlemlerin hızla sonuçlandırılmasını ve idari istikrarın sürdürülmesini sağlamak olduğu belirtilmektedir.
Nitekim idari işlemlerin sürekli olarak aleyhlerine dava açılması tehdidi altında bulunmaları ve açılan aleyhe davaların uzun süreli uyuşmazlıkları doğurması, kamu hizmetlerinin işleyişini aksatabilir niteliktedir. Bu nedenle idari yargıda, idari işlemlerin hukuki sonuçlarının hızlı bir şekilde belirlenmesi ve idari istikrarın sürdürülmesi amacıyla dava açma süresi kamu düzeninden kaynaklanan bir önlem olarak düzenlenmiştir.
Bu kapsamda idari istikrar ilkesi bakımından idari işlemler de ancak idari işlemin iptali davasının ikame edilebileceği yasal süre içerisinde geri alınabilecek olup bu kural ise yalnızca ilgililer lehine sonuçlar doğuran işlemler için geçerli olacaktır.
Nitekim söz konusu kuralın temelinde esas itibarıyla menfaatleri zedelenen ilgililere işlemin iptali adına tanınan sınırlı hakkın işlemi tesis eden ve geri almaya yetkili idare bakımından da uygulanması gereği yatmakta ve ilgililer işlemin iptali bakımından kendilerine tanınan yasal sürenin geçmesi sonucunda iptal davası açma haklarını kaybederken işlemi tesis eden idare bakımından bu hakkın sabit tutulmaması gerektiği savunulmaktadır.
Dolayısıyla idare tesis ettiği işlemleri, lehe sonuç doğuran ilgilileri hariç olmak üzere, ancak tesis ettiği işlemin iptali adına ikame edilebilecek iptal davasının yasal süresi içerisinde geri alabilecek olup bu sürenin geçmesi ile tesis edilen işlemin hukuki sonuçlarına katlanmakla yükümlü olacaktır. Nitekim Yargıtay İçtihadı Birleştirme Kurulu’nun 27.01.1973 Tarih, 1972/6 E. ve 1973/2 K. sayılı kararı içerisinde bu duruma;
“(…) yanlış bir şart tasarrufun idare tarafından geri alınmasından dolayı ödenmiş fazla paraların geri istenmesi davalarında, kamu yararı ile kişisel yararı uzlaştıracak, kamu ve hukuk düzenini sarsmayacak, aksine bunlara güven ve devamlılık sağlayacak nitelikte en adil ve hukuki olarak iptal davası süresini, genel olarak yanlış şart tasarrufu, geriye yürür şekilde geri almak için sınır kabul etmek, bu süre geçtikten sonra tasarrufun ancak ilerisi için hüküm ifade edecek şekilde geri alınabileceği, daha doğrusu ilerisi için değiştirilebileceği, tarzında bir sonuca varmak gerektir. Belirtilen süreler geçtikten sonra idare yanlış tasarrufunu geri alsa bile, geçmişteki durumlar artık kazanılmış durum niteliğinde olacağından, yanlış işleme dayanılarak yapılmış ödemelerin sebepsiz olduğu da ileri sürülemeyecek ve geri istenmesi mümkün olmayacaktır.”
şeklinde açıkça değinilmiş olup idari işlemin ancak iptal davası süresi içerisinde geri alınabileceği ve bunun kamu ve hukuk düzenine güvenin artırılması ve devamlılığın sağlanması adına gerekli olduğu ifade edilmiştir.
Bunun yanında hukuk düzeni idari istikrarın sağlanabilmesi adına aynı zamanda her zaman geri alınabilecek idari işlemleri düzenlemiş olup;
- İşlemin yok hükmünde olması,
- İşlemde açık hata bulunması ya da
- İşlemin muhatabının hilesi halinde, idare hukuka aykırı işlemini bir süre sınırlaması ile bağlı olmaksızın her zaman geri alabilecektir.
Bu kapsamda idari istikrar ilkesinin önemli bir yansıması idari işlemlerin geri alınabilmeleri bakımından uygulanacak süre sınırlamasına olan etkileri olarak kendisini göstermekle birlikte işbu ilkenin gereği çeşitli koşulların varlığı halinde ise idari işlem her zaman geri alınabilecektir.
E. Sonuç
İdari istikrar ilkesi, idarenin işlemlerinin ve faaliyetlerinin sürekli olmasını sağlarken, aynı zamanda kamu hizmetlerinin düzenli ve sürekli bir biçimde yürütülmesine katkı sağlar. Bu ilkenin idari yargıdaki yansımaları da dikkate alındığında, dava açma süresi ile yürütmenin durdurulması kurumu bakımından oldukça önemli bir ilke olduğunun göz önünde tutulması gerekmektedir. Nitekim idari istikrar ilkesi kamu hizmetlerinin düzenli ve sürekli biçimde yürütülmesi, idari işlem ve eylemlerin hukuka uygun zemine oturtularak öngörülebilirliğinin artırılması ve bu işlem ve eylemler neticesinde ortaya çıkan hukuki durumun korunmasına imkan sağlayarak idari istikrarın bozulmasının önüne geçilmesi bakımından önemli bir konumda bulunmakla birlikte idarenin sürekli dava tehdidi altında kalmadan etkin bir şekilde işleyişini sürdürmesine katkı sağlayan bu ilke sayesinde hem bireylerin hakları hem de kamu düzeninin korunmaktadır.
Bu minvalde ikame edilecek iptal davaları ile ilgili işlem veya eylemin geri alınması adına ilgili idareye yapılacak başvuruların idari istikrar ilkesi çerçevesinde değerlendirilmesi ve söz konusu dava ve/veya başvuru süreçleri kapsamında dava açma süreleri ile yürütmenin durdurulması kurumunun idari istikrar ilkesi ile ilişkisinin göz önünde bulundurulması gerekmektedir.
