1. Giriş
Türkiye’de plansız yapılaşmanın ve kaçak inşaat faaliyetlerinin önüne geçilmesi amacıyla yürürlüğe konulan imar mevzuatı, yapı faaliyetlerinin ruhsatlı ve denetime tabi biçimde yürütülmesini zorunlu kılmaktadır. Bu çerçevede, ruhsatsız olarak başlatılan veya yapılar üzerinde ruhsat ve eklerine aykırı şekilde devam ettirilen inşai faaliyetlerinin durdurulması, idareye tanınan önemli bir yetki alanını oluşturmaktadır. Bu yetkinin en somut görünümü ise, 3194 sayılı İmar Kanunu’nun (“İmar Kanunu”) 32. maddesi uyarınca düzenlenen yapı tatil tutanaklarıdır. Yapı tatil tutanakları, yalnızca fiilî bir mühürleme işlemi değil, aynı zamanda doğrudan idari yaptırımlara dayanak teşkil eden, hak ve yükümlülük doğurucu nitelikte idari işlemlerdir.
Buna karşılık uygulamada, yapı tatil tutanaklarının İmar Kanunu ve sair mevzuat hükümlerine aykırı şekilde veya eksik düzenlenmeleri nedeniyle çok sayıda işlem idari davalara konu edilerek iptal edilmektedir. Bu nedenle yapı tatil tutanaklarının usul ve esas bakımından taşıması gereken zorunlu unsurların, iptal davalarında öne çıkan hukuka aykırılık gerekçelerinin ve Danıştay içtihatlarında şekillenen denetim ölçütlerinin bütüncül biçimde değerlendirilmesi önem arz etmektedir.
Bu makalede, yapı tatil tutanaklarının hukuki niteliği, düzenlenme süreci ve yasal dayanakları, iptal davalarında sıklıkla karşılaşılan usule ve esasa ilişkin hukuka aykırılık halleri ile içtihatlar çerçevesinde ortaya çıkan uygulama sorunları ele alınacaktır.
2. Yapı Tatil Tutanağının Tanımı ve Hukuki Niteliği
Yapı tatil tutanağı, İmar Kanunu’nun 32. maddesi uyarınca ruhsatsız veya ruhsat ve eklerine aykırı yapılaşmanın tespit edilmesi halinde, inşaatın o andaki halinin belirlenip mühürlenmesi sırasında düzenlenen resmi tutanaktır. İmar Kanunu’nda açık bir tanım bulunmamakla birlikte Planlı Alanlar İmar Yönetmeliği’nin 4. maddesinde “Herhangi bir şekilde ruhsat alınmadan yapıya başlanılarak kaçak inşaat yapıldığı ya da ruhsatlı yapılarda ruhsat ve eklerine aykırı yapı yapıldığı tespit edildiği takdirde, ilgili idaresince yetkilendirilmiş teknik elemanlarca, yapının o andaki durumu ile birlikte aykırılıkları resim, kroki ve yazı ile belirtilen ve inşai faaliyete devam edilemeyeceğini gösteren onaylı belge” olarak tanımlanmıştır.
Hukuki niteliği bakımından, yapı tatil tutanağı idare tarafından tesis edilen kesin ve yürütülebilir nitelikte bir işlem olduğundan idari bir işlemdir ve tek başına iptal davasına konu edilebilmektedir. Nitekim, yerleşik Danıştay içtihatları da yapı tatil tutanaklarının doğrudan iptal davasına konu edilebileceğini ortaya koymaktadır. Bu kapsamda, yapı tatil tutanaklarına karşı 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu’nda (“İYUK”) öngörülen 60 günlük süre içerisinde iptal davası açılabilmektedir. Özetle, yapı tatil tutanağı şeklen bir tespit işlemi olsa da hukuk dünyasında sonuç doğuran, muhatabın haklarını etkileyen ve yargısal denetime açık bir idari işlemdir.
Öte yandan, mülkiyet hakkı, T.C. Anayasası’nın 35. maddesinde düzenlenen temel haklardan birisi olup ancak kamu yararı amacıyla kanunla sınırlandırılabilmektedir. Yapı tatil tutanağı, İmar Kanunu’nun 32. maddesinin 5. fıkrası uyarınca verilecek yıkım kararı ile İmar Kanunu’nun 42. maddesine göre verilecek imar para cezasının dayanağı niteliğindedir. Yıkım kararının mülkiyet hakkının sınırlandırılmasına yönelik bir tasarruf ve idarenin bir kolluk etkinliği olduğu göz önüne alındığında idarenin bu faaliyeti yerine getirirken birtakım ölçütlere uygun davranması şarttır. Bu nedenle yapı tatil tutanağının usulüne uygun düzenlenmemesi durumunda, bu tutanak esas alınarak verilen yıkım ve imar para cezası da hukuka aykırı olacak olup yapı tatil tutanağının usulüne uygun olarak düzenlenmesi önem arz etmektedir.
3. Yapı Tatil Tutanağının Düzenlenme Usulü ve Zorunlu İçeriği
İmar Kanunu’nun 32. maddesi, ruhsat alınmadan veya ruhsata/projeye aykırı yapı yapıldığının öğrenilmesi durumunda derhal inşaatın durdurulmasını hüküm altına almıştır. Bu kapsamda yetkili idare, durumu öğrenir öğrenmez mahallinde bir tespit yapar ve teknik personel, yapıdaki aykırılıkları mevcut haliyle tutanakta tespit eder. Böylece inşaat derhal mühürlenerek durdurulur. Mühürleme işlemi, tutanağın yapının görülebilir bir yerine asılması suretiyle gerçekleştirilmekte olup tutanak yapı yerine asıldığında yapı sahibine tebliğ edilmiş sayılmaktadır. Ancak, İmar Kanunu, yapı tatil tutanağının aynı zamanda bir nüshasının muhtara bırakılmasını, bir nüshasının da Çevre ve Şehircilik İl Müdürlüğü’ne gönderilmesini emreder.
Yine, İmar Kanunu’nun 32. maddesinde yapı tatil tutanağında bulunması gereken asgari hususlar belirtilmiş ve bu zorunlu unsurlar Danıştay kararları ile somutlaştırılmıştır. Bu kapsamda, yerleşik Danıştay içtihatları ve sair mevzuat hükümleri kapsamında yapı tatil tutanağının aşağıdaki unsurları içerir şekilde düzenlenmesi gerektiği ortadadır:
- Tutanağın bir örneğinin yapıya asılması, bir örneğinin muhtara bırakılması, bir örneğinin Çevre ve Şehircilik İl Müdürlüğü’ne gönderilmesi ve tutanağın yapıya asılmış halinin fotoğrafının çekilmesi gerekmektedir.
- Yapı sahibine süre verildiğinin ve bu süre sonunda aykırılığın giderilmemesi halinde yıkım kararı alınacağının belirtilmesi gerekmektedir.
- Yapı sahibinin kim olduğunun ayrıntılı şekilde belirtilmesi gerekmektedir.
- Tutanağın mutlaka teknik personel/fen elemanları tarafından düzenlenmesi gerekmekte olup teknik personel somut olayın özelliklerine göre belirlenmesi gerekmektedir.
- Tutanakta inşai faaliyetin tamamlanıp tamamlanmadığı ve yapının kullanılıp kullanılmadığı tespit edilmesi gerekmektedir.
- İmara aykırılıkların ölçüleri ile birlikte somut ve ayrıntılı olarak tespit edilmesi gerekmektedir.
- İmara aykırılıktan etkilenen alanın belirtilmesi gerekmektedir.
- İmara aykırılıkların her yapı için ayrı ayrı tespit edilmesi gerekmektedir.
Yukarıdaki usul ve içerik kurallarına uygun düzenlenen bir yapı tatil tutanağı, yıkım ve para cezası gibi sonraki işlemlere sağlam bir temel oluşturmaktadır. İşbu unsurlara aykırı şekilde düzenlenen tutanaklar ise iptal davasına konu olmaktadır.
4. Danıştay Kararları Çerçevesinde İptal Nedenleri
Yapı tatil tutanakları, uygulamada çeşitli sebeplerle idari yargıda iptal edilmektedir. Danıştay ve bölge idare mahkemesi kararları incelendiğinde, hukuka aykırı sayılan tutanakların başlıca iptal gerekçeleri aşağıdaki şekilde özetlenebilir:
- Somut ve Detaylı Tespit Eksikliği: En yaygın iptal nedeni, tutanakların muğlak ve yetersiz içerikle düzenlenmiş olmasıdır. Danıştay, neredeyse her kararında “aykırılıkların ölçüleriyle birlikte somut ve ayrıntılı olarak ortaya konulması” gereğine vurgu yapmaktadır.
- Ölçüm ve Kroki Yetersizliği: Tutanakta ihlalin ölçüsü veya alanı belirtilmemiş, kroki ile desteklenmemişse bu da iptal gerekçesidir. Özellikle ruhsatsız yapıların tespitinde brüt alanın hesaplanıp yazılmaması veya ruhsatlı bir yapıda aykırı eklenen bölümün boyutlarının belirtilmemesi hukuka aykırı kabul edilmektedir.
- Çelişkili veya Hatalı Bilgiler: Tutanakta yer alan bilgilerin kendi içinde tutarsız olması iptal nedeni olarak görülmüştür. Örneğin tutanağın “yapının durumu” kısmındaki ölçü ile kroki üzerindeki ölçünün birbirini tutmaması durumunda, bu çelişki giderilmeden verilen para cezası hukuka aykırı sayılmıştır.
- Birden Fazla Yapı/Aykırılık Durumu: Uygulamada bazen bir parseldeki birden fazla kaçak yapı için tek tutanak tutulduğu görülmektedir. Farklı kişilere ait veya nitelikçe ayrı aykırılıklar tek belgeye toplanırsa, Danıştay genellikle bunu hukuka aykırı olarak nitelendirmektedir. Baskın görüş, her yapı için ayrı tutanak düzenlenmesi gerektiği yönündedir.
- Tebligat ve Süre Eksikleri: Yapı tatil tutanağının usulüne uygun tebliğ edilmemesi de iptal nedeni sayılmaktadır. İmar Kanunu’nun aradığı şekilde tutanağın yapıya asılması ve muhtara bırakılması sağlanmamış ya da tutanakta bu husus belirtilmemiş ise, yapı tatil tutanağı hukuka aykırı sayılmalıdır. Ayrıca tutanakta 30 günlük süre verilmesinin unutulması veya daha kısa bir süre yazılması da hukuka aykırı olarak değerlendirilmektedir.
- Yetki ve Ehliyet Sorunları: Yapı tatil tutanağının yetkisiz merci veya kişilerce düzenlenmesi de iptal sebebidir. Örneğin mühürleme yetkisi ilçe belediyesinde iken büyükşehir belediyesinin tutanak düzenlemesi, ya da belediye encümeni kararı olmadan valilikçe işlem yapılması hukuka aykırı olacaktır. Ayrıca tutanağı düzenleyen memurun yetkisiz olması, örneğin teknik eleman olmayan bir kişinin imzasının bulunması da işlemi sakatlar. Böyle hallerde mahkeme, “yetki unsurundaki sakatlık” nedeniyle tutanağı iptal edebilecektir.
Yukarıda sayılanlar, yargı kararlarında sıkça karşılaşılan iptal gerekçeleridir. Bunun dışında, idari yargıda, bir işlemin hukuka uygunluğu şekil (usul) ve esas (içerik) yönünden incelenmektedir. Bu kapsamda, önce tutanağın şeklen kanuna uygun düzenlenip düzenlenmediği incelenmekte olup ardından da maddi gerekçelerin doğruluğu ve hukukiliği değerlendirilmektedir.
5. Sonuç
İmar Kanunu’nun 32. maddesi kapsamında düzenlenen yapı tatil tutanakları, ruhsatsız veya ruhsat ve eklerine aykırı yapılaşmalara karşı idarenin ilk ve en etkili müdahale araçlarından biridir. Ancak bu tutanakların yalnızca bir mühürleme işlemi olmadığı, doğrudan yıkım ve para cezası gibi yaptırımlara dayanak teşkil ettiği dikkate alındığında, usulüne ve mevzuata uygun şekilde düzenlenmeleri büyük önem taşımaktadır.
Bu makalede ayrıntılı biçimde ele alındığı üzere, yapı tatil tutanağı idari bir işlem niteliğini haizdir ve bu nedenle, tebliğ tarihinden itibaren iptal davasına konu edilebilmektedir. Tutanakların geçerliliği, yalnızca İmar Kanunu’nda belirtilen şekli unsurlara değil aynı zamanda Danıştay içtihatları ile somutlaştırılmış ölçütlere de bağlıdır. Yetkili personel tarafından düzenlenmeyen, aykırılığın ölçülebilir ve ayrıntılı biçimde ortaya konulmadığı, usule uygun şekilde tebliğ edilmeyen veya yapı sahibine gerekli süre verilmeden tesis edilen tutanaklar yalnızca kendileri açısından değil, bağlı işlemler bakımından da hukuka aykırı bulunmakta ve iptal edilmektedir.
Bu nedenle yapı tatil tutanağı düzenleme süreci, teknik tespit, hukuki nitelendirme ve usuli güvencelerin birlikte gözetildiği çok yönlü bir süreç olarak ele alınmalıdır. İdarelerin, işlem tesis ederken mevzuata ve yargı kararlarına uygunluk ilkesini dikkate almaları hem kamu yararını koruma hem de kişilerin temel haklarını gözetme noktasında hayati bir zorunluluktur. Aksi takdirde, tesisi bakımından telafisi güç zararlar doğabilecektir.
