A. GİRİŞ
Sivil havacılık sektörü, kapsamlı yapısı gereği çok katmanlı bir idari yapılanmaya ihtiyaç duyan bir sektördür. Sivil havacılık sektörünün birçok sektörden farklı olarak devletlerin birbiriyle etkileşiminin oldukça fazla olduğu bir sektör olması sebebiyle sivil havacılık faaliyetleri hukukun ulusal ve uluslararası yönünü bir arada barındırmaktadır. Hem uluslararası düzeyde hem de ulusal hukuk sistemlerinde, uçuş emniyeti, hava sahası düzenlemesi, havaalanı işletmeciliği, yolcu güvenliği gibi çeşitli alanlarda yetki ve sorumluluklar ise idari teşkilatlara verilmiştir. Bu yazımızda, uluslararası Sivil Havacılık sistemi çerçevesinde Uluslararası Sivil Havacılık Örgütü’nün (“ICAO”) yapısı ele alınacak; ardından Türk Sivil Havacılık idari teşkilatı incelenecek ve bu iki yapı karşılaştırmalı olarak değerlendirilecektir.
B. Uluslararası Sivil Havacılık Örgütü’nün (“ICAO”) İdari Teşkilatı
Belirttiğimiz üzere uluslararası sivil havacılık, sınırlar ötesi işleyişi ve yüksek güvenlik ihtiyaçları nedeniyle küresel düzeyde güçlü koordinasyon gerektiren bir sektördür. Bu alandaki en yetkin kuruluş olan ICAO, 1947 yılından bu yana Birleşmiş Milletler’e bağlı bir uzmanlık kuruluşu olarak faaliyet göstermekte sivil havacılık alanında küresel düzeyde kalıcı ve etkili gelişmelerin şekillenmesinde önemli rol oynamaktadır. Örgütün temel görevi, uçuş emniyeti (safety) ve güvenliği (security) başta olmak üzere uluslararası havacılık kuralları ve politikalarını geliştirerek, sivil havacılığın düzenli gelişimini ve bu kuralların dünya genelinde uyumlu şekilde uygulanmasını sağlamaktır. ICAO’nun başlıca organları aşağıdaki şekilde sıralanabilir;
- Genel Kurul (“Assembly”): Üye devletlerin tamamı katılır. Üç yılda bir toplanır.
- Konsey (“Council”): Sürekli organ niteliğindedir; 36 üyeden oluşur. ICAO’nun politikalarını ve programlarını yürütür.
- Sekretarya: Teknik ve idari desteği sağlar.
- Komisyon ve Komiteler: Güvenlik, hava seyrüseferi, çevre ve hukuk gibi alanlarda çalışma yapar.
Türkiye, ICAO’nun kurucu üyelerinden biri olarak Uluslararası Sivil Havacılık Örgütü ile uzun yıllardır etkin bir iş birliği içindedir. Halihazırda Türkiye, ICAO Konseyi’nde gözlemci statüsündedir. Bu kapsamda toplantıları izleme ve gerektiğinde söz alma hakkı bulunmakla birlikte, oylamalara katılım sağlanamamaktadır. Her ne kadar halihazırda Türkiye gözlemci statüsünde yer alsa da bu temsil, Türkiye’nin hem jeopolitik konumunun hem de sivil havacılık kapasitesinin uluslararası alanda kabul gördüğünün bir göstergesidir.
C. Sivil Havacılık Genel Müdürlüğü’nün (“SHGM”) İdari Teşkilatı
Türk Hukuku mevzuatı incelendiğinde, Türkiye’de hava taşıma faaliyetlerinin açıkça bir kamu hizmeti olarak tanımlandığına dair doğrudan bir düzenlemeye rastlanmamaktadır. Bununla birlikte, sivil havacılık alanındaki kamu otoritesi olarak görev yapan Sivil Havacılık Genel Müdürlüğü (“SHGM”), 4 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi uyarınca, sektöre ilişkin düzenleme, denetim ve yaptırım uygulama yetkilerine sahip özel bütçeli bir idare olarak konumlandırılmıştır.
Mevzuat uyarınca sivil havacılık sektörünün kendine has özel nitelikleri sebebiyle etkin bir biçimde düzenlenmesi amacıyla Ulaştırma ve Altyapı Bakanlığına bağlı, kamu tüzel kişiliğini haiz, özel bütçeli statüde kurulmuş olan; idari ve mali özerkliğe sahip SHGM’nin kurulduğu görülmektedir. SHGM’nin görev, yetki ve sorumlulukları, 15.07.2018 tarihli ve 30479 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan 4 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi ile belirlenmiştir.
SHGM’nin başlıca görevleri; Türkiye hava sahasında sivil havacılık faaliyetlerini düzenlemek ve denetlemek, hava taşıma işletmelerine ruhsat vermek, denetimlerini yapmak ve gerektiğinde iptal etmek, uçuş emniyeti ve hava güvenliği standartlarını belirlemek ve uygulanmasını sağlamak, havaalanlarının işletilmesine yönelik teknik düzenlemeleri yapmak, sivil havacılık personelinin lisanslandırılması ve eğitim kurumlarının denetimi, uluslararası sivil havacılık örgütleri (ICAO, EASA, ECAC vb.) ile ilişkileri yürütmek ve ülkenin taraf olduğu uluslararası havacılık sözleşmelerinin uygulanmasını sağlamak, uçak kayıt işlemlerini yapmak ve sivil hava araçlarını denetlemek, yolcu haklarının korunmasına yönelik düzenlemeler geliştirmek olarak sıralanabilir. Bu görevler, yalnızca havayolu taşımacılığını değil; havalimanı işletmeciliği, hava aracı bakım-onarımı, pilotaj eğitimi gibi tüm sivil havacılık faaliyet alanlarını kapsamaktadır. Bu yönden SHGM hem regülasyon hem de denetim fonksiyonlarını birlikte yürüten bir kurumdur.
SHGM’nin idari teşkilat yapını incelemek gerekirse, merkezi bir yapılanma olan Genel Müdür ve Genel Müdür Yardımcıları çerçevesinde uzmanlık alanlarına göre organize edilmiş çeşitli Daire Başkanlıkları, Bağlı Müdürlükleri Taşra Teşkilatı ve Temsilcilikler ve Danışma ve Denetim Birimleri yer almaktadır. Her daire, kendi görev alanında düzenleyici ve denetleyici görevler ile koordinasyon görevlerini üstlenmekte olup sektörel ihtiyaca göre yeni birimler ihdas edilebilmektedir. Bu yapı sayesinde SHGM, teknik uzmanlık gerektiren karmaşık havacılık süreçlerini etkin ve hızlı bir şekilde yürütebilmektedir.
D. Uluslararası Sivil Havacılık Örgütü (“ICAO”) ve Sivil Havacılık Genel Müdürlüğü’nün (“SHGM”) İdari Teşkilat Yapısının Karşılaştırılması
Uluslararası düzeyde ICAO, sivil hava taşımacılığını fiilen bir kamu hizmeti olarak ele almakta ve buna uygun küresel standartlar geliştirmektedir. Şikago Sözleşmesi olarak bilinen 1944 Tarihli Milletler Arası Sivil Havacılık Anlaşması’nın önsözünde ve eklerinde yer alan düzenlemelerde, hava taşımacılığı faaliyetlerinin tüm devletler tarafından kamu yararı doğrultusunda yürütülmesi ve hava taşımacılığına erişimin adil, güvenli ve düzenli biçimde sağlanması gerektiği vurgulanmaktadır. Bu yönüyle ICAO, ulusal otoritelerin (örneğin SHGM) görevlerinin sadece teknik ve idari kolluk faaliyetiyle sınırlı kalmaması, aynı zamanda kamusal yararı gözeten bir planlama ve gözetim sorumluluğunu da üstlenmeleri gerektiği anlayışını benimsemektedir.
Türkiye’deki düzenleme ve uygulamalar ICAO’nun öngördüğü temel ilkelerle büyük ölçüde örtüşmekle birlikte, hava taşıma faaliyetlerinin kamu hizmeti boyutuna ilişkin kavramsal netlik ve doğrudan mevzuat atfı henüz bulunmamaktadır.
Özetle ICAO ve SHGM, farklı düzeylerde faaliyet gösteren, ancak işlevsel olarak birbirini tamamlayan yapılardır. ICAO’nun belirlediği uluslararası standartlar, SHGM tarafından ulusal düzeyde uygulamaya alınmakta ve denetlenmektedir. Her iki kurumun idari yapısı, görev tanımları doğrultusunda şekillenmiş olup iş bölümü ve uzmanlaşma temelinde gelişmiştir. Bu bağlamda, SHGM’nin ICAO ile eşgüdüm içinde çalışması, Türkiye’nin sivil havacılık güvenliği, etkinliği ve uluslararası uyumu açısından kritik düzeyde önemdedir.
E. SONUÇ
Uluslararası Sivil Havacılık Örgütü ile Sivil Havacılık Genel Müdürlüğü’nün idari yapıları, küresel ve ulusal düzeyde sivil havacılık faaliyetlerinin güvenli, düzenli ve etkili yürütülmesi için tamamlayıcı roller üstlenmektedir.
ICAO, uluslararası standartların belirlenmesi ve devletlerarası iş birliğinin sağlanmasında merkezi bir otorite işlevi görürken; SHGM, bu standartların Türkiye sınırları içinde uygulanmasını sağlayan, denetleyen ve geliştiren ulusal bir otorite olarak faaliyet göstermektedir. Her iki yapının işleyişinde teknik uzmanlık, hukuki altyapı ve idari koordinasyonun ön planda olması, sivil havacılığın karmaşık dinamiklerine uygun bir yönetim modelinin temelini oluşturur.
ICAO ile SHGM arasındaki iş birliği ve uyum, havacılık arenasındaki itibarını ve etkinliğine katkı sağlamanın yanı sıra, ülke içindeki havacılık güvenliği standartlarının yükseltilmesi ve hizmet kalitesinin geliştirilmesi açısından da hayati bir rol oynamaktadır. Bu sebeple, uluslararası standartlara tam uyumun sağlanmasıyla birlikte, ulusal gereksinimlere uygun ve etkin bir idari yapının sürdürülebilir şekilde muhafaza edilmesi, sağlıklı ve güvenilir bir sivil havacılık yönetimi için zorunludur.
