GİRİŞ
İdari işlemler genel anlamda idarenin hukuki sonuç doğurmaya yönelik irade açıklamaları olarak tanımlanmaktadır. Bu kapsamda idari işlemlerin her hukuki işlem gibi irade açıklaması ve hukuki sonuç olmak üzere iki unsuru bulunmaktadır. İşbu yazımızda zincir ve ayrılabilir işlemlerin birbirinden ayrıştığı noktaların açıklanabilmesi için öncelikle tek yanlı ve iki yanlı idari işlem ayrımına ve tek yanlı idari işlemlerin özelliklerine de değinilecek olup nihayetinde zincir işlem ve ayrılabilir işlem konusu ele alınacaktır.
A. İDARİ İŞLEMLER VE TÜRLERİ
İdarenin hukuki sonuç doğurmaya yönelik irade açıklamaları “idari işlemler” olarak tanımlansa da idarenin her işlemi idari işlem olarak nitelendirilmemektedir. Bir hukuki işleme “idari” nitelik kazandıran unsurlar bulunmaktadır. Bu unsurlar kısaca ilgili işlemin kamu gücü vasıtası ile yapılmış olması ve idare hukuku ve yargısına tabi olmasıdır. Bu kapsamda idari işlem tanımını şu şekilde güncellemek doğru olacaktır.
“İdari işlemler, kamu gücüne dayanarak tesis edilen, idare hukukuna ve keza uyuşmazlık halinde idari yargıya tabi olan, hukuki sonuç doğurmaya yönelik irade açıklamalarıdır”
İdari işlemler tek yanlı ve iki yanlı idari işlemler olarak iki tür altında kabaca tasnif edilmektedir. Tek yanlı idari işlemler ise (i) bireysel idari işlemler ve (ii) düzenleyici idari işlemler olarak kendi içinde ayrılmaktadır.
i. Tek Yanlı İdari İşlemler
Tek yanlı idari işlemler, kamu gücü ayrıcalığını kullanarak idarenin tek taraflı irade beyanı ile hukuk düzeninde değişiklik meydana getiren işlemlerdir. Bunlardan ilki; tüzük, yönetmelik, sirküler, genelge gibi düzenleyici işlemlerdir. Düzenleyici işlemler, hukuk düzenine yeni bir kural getiren, genel, soyut kişilik dışı ve nesnel nitelikli işlemlerdir.
Düzenleyici işlemler dışında kalan ve kesin ve yürütülmesi gerekli olan tüm idari işlemler ise bireysel işlemlerdir. Bireysel idari işlemler, düzenleyici işlemlerin tersine, kişisel, özel ve sübjektif hukuki durumlar yaratan, belli bir kişiye veya belirli sayıdaki kişilere yönelik işlemlerdir.
ii. İki Yanlı İdari İşlemler
İki yanlı idari işlemler idare ile ilgili kişinin aynı hukuki sonucu doğurmak amacı ile karışlıklı olarak açıkladıkları iradelerinin uyuşumu sonucu ortaya çıkan idari işlemler olarak tanımlanmıştır. Bu idari işlemleri idari sözleşmeler oluşturmaktadır. Bu tür idari işlemlerde yapılan idari işlemin sonuç doğurabilmesi için yalnızca idarenin irade beyanı yeterli değildir.
B. İDARİ İŞLEMLERİN ÖZELLİKLERİ
Tek yanlı idari işlemlerin (i) icrailik, (ii) resen icra edilebilirlik ve (iii) hukuka uygunluk karinesinden yararlanma olmak üzere üç özelliği bulunmaktadır.
i. İcrailik
Kamu hukuku kapsamında idare, bir idari kararı almak için diğer bir kişinin rızasını almak zorunda değildir. İdarenin irade açıklaması ile kimsenin izin ya da icazeti gerekmeksizin hukuk düzeninde aksiyon doğurmasına icrailik özelliği denilmektedir. Bu özelliğin altında idari işlemlerin kamu gücünden yararlanması ve kamu yararı düşüncesi yatmaktadır.
ii. Resen İcra Edilebilirlik
Bir önceki başlıkta açıklanmış olanlara ek olarak hukuk düzeninde icrailik özelliği kapsamında aksiyon doğuran idari işlemlerin maddi düzende doğrudan doğruya uygulanabilir olması resen icra edilebilirlik özelliğidir.
iii. Hukuka Uygunluk Karinesinden Yararlanma
Tek yanlı bir idari işlem mahkeme kararı vasıtası ile iptal edilene kadar hukuka uygun olarak değerlendirilmektedir. Bu hukuka uygunluk karinesinden yararlanma özelliği olarak tanımlanmaktadır. Bu karine düzenleyici idari işlemler için de geçerlidir. Hukuka uygunluk karinesinin dört sonucu bulunmaktadır, bunlar;
- İdari karar, hukuki sonuçlarını hâkim kararına ihtiyaç duymaksızın yargısal denetimden önce derhal ve kendiliğinden doğurur.
- Bir idari işlemden dolayı ortaya çıkan uyuşmazlık neticesinde dava açması gereken taraf işlemin muhatabı kişidir.
- İdari davalarda ispat yükü dava konusu idari işlemin muhatabı kişidir.
- İdari işleme karşı dava açılmış olması ilgili idari işlemin uygulanmasını durdurmaz. (ilgili hükmün vergi davaları ve yürütmeyi durdurma kararları olmak üzere iki istisnası bulunmaktadır)
Yukarıda özetle açıklamış olduklarımızın yanında kural olarak icrailik özelliği idari işlemin doğduğu anda onun bünyesinde yer alır. Dolayısıyla bir idari işlemin iptal davasına konu olmaması, icarilik özelliğine sahip olmamasından değil yöneldiği kişi üzerinde henüz etkisini göstermediğinden yani maddi dünyada uygulanmamasından kaynaklanmaktadır. Diğer taraftan iç işleyişte kesin bir işlem olmakla birlikte icrailik kimliğine sahip olmayan idarenin işlemleri de mevcuttur. İdari işlemin kesinliği, zincir işlem-ayrılabilir işlem kuramları ile idarenin iç düzenleyiş işlemleri bakımından önem taşımaktadır. Ayrıca işleme karşı denetim yollarının kaldırılması anlamında da bu kavram kullanılmaktadır.
C. ZİNCİR VE AYRILABİLİR İDARİ İŞLEMLER
Zincir ya da başka bir söylem ile halka işlemler, belirli ve nihai bir sonucu doğurmak amacıyla birbirini takip eden ve tamamlayıcı bir dizi idari işlem olarak tanımlanmaktadır. Doktrinde zincir işlemler başlığı altında bazı işlemlerin yapılabilmeleri birden çok idari makamın irade açıklaması gerektirebileceği şeklinde de açıklanmaktadır.
Zincir işlemin temel olarak iki özelliği mevcuttur. (i) İşlemlerin zincirin halkalarında olduğu gibi belli bir sırayla birbirlerini izlemeleri ve (ii) aralarında hukuki bir bağ bulunmasıdır. Ulaşılmak istenen nihai bir işlem söz konusu olup nihai işlem diğer işlemlerden baskın niteliktedir. Zincir işlemler arasındaki bu hukuki bağlılık, bu işlemleri seri işlemlerden ayırmaktadır. Nihai işlem ve kesinlik kavramları, zincir işlemin tamamlanarak iptal davasına konu oluşturabilecek bir duruma gelmesini anlatmak için kullanılmaktadır. Zincir işlemler arasındaki hukuki bağ nedeniyle, nihai işlem öncesindeki tüm işlemler bağımsız olarak iptal davasına konu olmamaktadır. Zincir işlemlerdeki hukuka aykırılıklar, nihai işleme karşı açılacak davada ileri sürülebilmektedir. Nitekim zincir işlemlerin dava açma süreleri bakımından dahi bir bütün olarak değerlendirilmesi gerektiğine ilişkin Danıştay 8. Dairesi’nin 22.02.2000 tarihli 1999/4726E. 2000/1621K. sayılı kararı da bu hususu destekler niteliktedir:
“Belirtilen yasa kurallarından da anlaşılacağı gibi idari işlemler ilgililerin önceden bir girişimleri olmadan ya da bireylerin başvuruları üzerine oluşmaktadır.
İdari işlemler kimi zaman, idarece yapılan duyurulardan sonra ilgili istekleri değerlendirilmek suretiyle halka işlemler oluşturulacağına göre bu tür davalarda süre durumunu farklı şekilde ele almak gerekir.
Bakılan uyuşmazlıkta ise sonunda rektör onayıyla kesinleşecek bir dizi işlemden oluşan zincir işlemlerin yapılması söz konusudur. Zinciri oluşturan sıra işlemlerin alınması için ilgili yönetmelikte öngörülen süreler, olası sürüncemelerin önüne geçilmesi amacıyla konulmuş olup idari dava süresine esas alınamazlar.
Bu durumda sürelerin geçtiği varsayılarak başvurunun reddedildiği sonucuna varmak, idari işlem kuramı ile geliştirilmiş idare hukuku ilkeleriyle bağdaşmaz. Söz konusu süreler geçtikten sonra da halka işlemler oluşturulabilir. Kaldı ki profesör atamasının yönetim kurulu kararı ve rektör onayıyla gerçekleştiği de yasa kuralıdır.
Bu durumda, yapılan ilanı izleyen başvuru sürecinden ve bir dizi işlemin alınmasından sonra oluşacak olan profesörlük atamasıyla ilgili kesin ve son işlemin oluşum süreci ve biçimi dışına çıkılarak; zincir işlemi oluşturan bazı ön işlemlerin alınışıyla ilgili sürelerin geçtiğinden söz edilip, idari işlemin oluştuğu varsayılarak, dava açılmadan önceki idari itiraz yoluna değinilerek dava süresinin dolduğu sonucuna varmaya hukuken olanaklı değildir.
Öte yandan, 2577 sayılı Yasanın 10. maddesinde öngörülen şekilde bir müracaat ve susarak oluşan ret işleminin olayda gerçekleşip gerçekleşmediğinin, mahkemenin bu yolda yapacağı irdelemeden sonra değerlendirileceği de kuşkusuzdur.
SONUÇ: Açıklanan nedenlerle Kayseri İdare Mahkemesi kararının bozulmasına ve bir karar verilmek üzere dosyanın anılan mahkemeye gönderilmesine 22.2.2000 gününde oybirliği ile karar verildi.” [Danıştay 8. Dairesi’nin 22.02.2000 tarihli 1999/4726E. 2000/1621K. sayılı ilamı]
Zincir işlemi kuramına karşı olarak ayrılabilir işlem kuramı geliştirilmiş olup zincir işlemin tek yanlı ve icralik özelliği mevcut olması ve bir kişinin menfaatini etkilemesi durumunda, nihai işlemden ayrı olarak hukuka uygunluk bakımından denetlenebileceği gündeme gelmiştir. Ayrılabilir işlemler, yer aldıkları idari süreç ve statülerden bağımsız olarak farklı birtakım hukuki sonuçlar yaratabilen işlemlerin, söz konusu statü ve süreçten ayrılarak iptal davasına konu olmalarını öngörmektedir. Doktrinde bir kısım zincir işlem içinde yer alan işlemleri hazırlık işlemi olarak nitelendirmiş olup bunların dava konusu edilebilmelerini, ilgililerin durumlarını etkileyerek, onların sürecin dışına çıkartmasına bağlamıştır. Ayrılabilir işlem zincir işlem kuramına karşı çıksa da zincir işlem kuramı bakımından; dava açma süresi geçmiş olsa bile içinde yer alan halka işlemlerdeki hukuka aykırılığın, nihai işlemden sonra ve onunla birlikte ileri sürülebilmesi imkanı getirmiştir.
Ayrılabilir işlemler, ilk defa idarenin sözleşme hazırlık aşamasındaki işlemleri yönünden değerlendirmeye tabi tutulmuştur. Sözleşmenin oluşumu sürecindeki ihale, izin, ihaleye girişin reddi, ihalenin yapılmaması kararı, ihalenin feshi kararları gibi tek yanlı işlemler ayrılabilir işlem kuramı ile dava konusu yapılabilmektedir. Ayrılabilir işlem kavramı, idarî sözleşmeler üzerinde hukuka uygunluk kontrolünün gerçekleştirilmesini sağladığı için büyük önem taşımaktadır. İşbu hususa örnek olarak Danıştay 10. Dairesi’nin 22.06.2004 tarihli ve 2004/8257E. 2004/7618K. sayılı kararı örnek gösterilebilir.
“Bu durumda, özelleştirme konusunda ilgili şirketle sözleşme sonucunu doğuracak işlemler zincirini oluşturan her işlemin nihai işlemden ayrı, ondan bağımsız bir hüviyeti ve etkisi olması durumunda, sonuç işlemden ayrılarak ayrı ayrı dava konusu edilebilmeleri mümkün bulunduğundan, satış işleminin bir aşamasını oluşturan dava konusu ihale komisyonu kararı tek başına iptal davasına konu edilebilecek kesin, yürütülmesi zorunlu ve dava konusu edilebilir bir işlem olduğundan, davalı idarenin usule yönelik iddiası yerinde görülmemiştir.” [Danıştay 10. Dairesi’nin 22.06.2004 tarihli ve 2004/8257E. 2004/7618K. sayılı ilamı]
SONUÇ VE DEĞERLENDİRME
İdari işlemler, kamu gücüne dayanarak tesis edilen, idare hukukuna ve keza uyuşmazlık halinde idari yargıya tabi olan, hukuki sonuç doğurmaya yönelik irade açıklamaları olarak nitelendirilmektedir. İdari işlemler tek yanlı ve iki yanlı idari işlemler olarak iki ana başlığa ayrılmaktadır. Tek yanlı idari işlemler, kamu gücü ayrıcalığını kullanarak idarenin tek taraflı irade beyanı ile hukuk düzeninde değişiklik meydana getiren işlemler olarak, iki yanlı idari işlemler idare ile ilgili kişinin aynı hukuki sonucu doğurmak amacı ile karışlıklı olarak açıkladıkları iradelerinin uyuşumu sonucu ortaya çıkan idari işlemler olarak tanımlanmaktadır. Tek yanlı idari işlemlerin icrailik, resen icra edilebilirlik ve hukuka uygunluk karinesinden yararlanma olmak üzere üç özelliği bulunmaktadır. İcrailik kimliğine sahip olmayan idarenin işlemleri de mevcut olup, idari işlemin kesinliği, zincir işlem-ayrılabilir işlem kuramları ile idarenin iç düzenleyiş işlemleri bakımından önem taşımaktadır. Zincir işlemler belirli ve nihai bir sonucu doğurmak amacıyla birbirini takip eden ve tamamlayıcı bir dizi idari işlem olarak, ayrılabilir idari işlemler ise yer aldıkları idari süreç ve statülerden bağımsız olarak farklı birtakım hukuki sonuçlar yaratabilen işlemler olarak tanımlanmaktadır. Bu iki işlem arasındaki farklar işlemlerin iptal davasına konu edilmesi bağlamında ortaya çıkmaktadır. Zincir işlemlerdeki hukuka aykırılıklar, nihai işleme karşı açılacak davada ileri sürülebilmekte iken ayrılabilir işlemlerde nihai işlemden bağımsız hukuka uygunluk denetiminin yapılabilmesi için tek bir işleme dava açılması mümkündür.
Kılınç Hukuk ve Danışmanlık
